Lei de falência para Estados e municípios

Em meados da década de 1990, os Estados brasileiros estavam quebrados e a União foi obrigada a socorrê-los. Achava-se que, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promulgada em maio de 2000, não haveria mais descalabros administrativos e financeiros nas esferas municipais, estaduais e federal. Não foi o que aconteceu. Agora, três Estados quebraram e outros estão a caminho e pedem desesperadamente a ajuda da União. Que pouco pode fazer, pois ela também está com suas contas em forte desequilíbrio. Não seria a hora de mudar o enfoque com que a questão fiscal vem sendo tratada no Brasil?

Um grupo de economista da Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro acha que sim e está propondo que o Brasil crie uma lei de falência para os Estados e municípios. Com isso, um ente subnacional que estiver em dificuldade financeira poderá solicitar recuperação judicial como qualquer empresa faz atualmente. Os estudos estão sendo realizados pelos economistas Vagner Ardeo, Manoel Pires, Felipe Fonte, Fernando Holanda e Cassio Cavalli, que é especialista em reestruturação de empresas.

A proposta já foi discutida com representantes do Ministério da Fazenda e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e teve boa acolhida. A expectativa é que os economistas concluam o estudo ainda em dezembro, apresentando sugestões de mudanças legislativas, entre elas alterações na Constituição.

Proposta teve boa acolhida na Fazenda e no Tesouro

Há uma cultura no Brasil que precisa ser mudada. Por razões diversas e históricas, a União aparece sempre no imaginário popular, o que é explorado habilmente pelos políticos, como a salvadora dos entes subnacionais. Agora, por exemplo, existe a expectativa dos cidadãos dos Estados em dificuldades de que o Tesouro dê novamente dinheiro e os tire da difícil situação em que se meteram, por irresponsabilidade administrativa. De novo, os governadores voltam a Brasília de pires na mão, em busca do socorro financeiro.

Alguns apresentam a desculpa de que isso ocorre porque a União pode emitir títulos no mercado e, desta forma, financiar os seus desequilíbrios, como vem fazendo nos últimos anos, em que registra sucessivos déficits primários em suas contas. A lei complementar 148 proíbe os Estados e municípios de emitir títulos. É desculpa esfarrapada, pois antes de quebrarem, em meados da década de 1990, os governos estaduais e prefeituras também podiam colocar títulos no mercado e isso não evitou que ficassem insolventes. Ao contrário, eles utilizaram essa faculdade para aprofundar ainda mais o buraco em que se meteram.

O Brasil precisa de outra cultura. Os contribuintes de Estados e municípios em dificuldades financeiras precisam aprender a resolver seus próprios problemas. Ao clamar or ajuda da União, eles estão simplesmente querendo transferir os custos dos ajustes locais aos contribuintes dos outros municípios e Estados. Quando a União aceita esse apelo, apenas perpetua o círculo vicioso que vem de há muito tempo. O que essa prática menos estimula é a responsabilidade fiscal.

A proposta de lei de falência para os entes subnacionais está baseada na experiência dos Estados Unidos, onde, desde 1937, existe uma lei de falência para municípios. Ardeo e Pires explicam que, inicialmente, essa lei foi concebida para evitar defaults no mercado de títulos que havia crescido no período da grande depressão de 1929. O mecanismo tem como objetivo proteger o credor através de uma solução negociada com o município, que, em última instância, aplicaria um default sobre suas dívidas.

Com o passar dos anos, informam os economistas, a jurisprudência da lei de falência para municípios se ampliou bastante nos Estados Unidos, tendo sido aplicada para credores de maneira geral, até mesmo para questões salariais e previdenciárias. A lei não se aplica, no entanto, aos Estados, existindo atualmente uma discussão sobre isso. Os economistas acreditam que, no caso brasileiro, seria importante incluir os Estados na lei de falência.

Com a adoção dessa lei, a viúva, ou seja, o Tesouro Nacional, não entraria com mais nada na solução das dificuldades financeiras dos entes subnacionais. “Quem fizer besteira daqui para frente, vai pagar por ela”, sintetiza Ardeo. Essa é mensagem principal da proposta. “Seria uma espécie de Lei de Responsabilidade Fiscal de mercado, pois teríamos instrumentos de mercado para resolver os problemas financeiros de Estados e municípios”, observou.

A vigência da lei para os municípios nos EUA estimulou o planejamento fiscal e a adoção de outros mecanismos que induzem medidas preventivas. Ao mesmo tempo, houve disseminação de agências de rating que monitoram as contas públicas e fazem uma avaliação ampla da situação fiscal.

Há, no entanto, dificuldades consideráveis para adotar uma legislação como essa no Brasil, admitem os próprios economistas. A maior parte do gasto público brasileiro, atualmente, é feita com benefícios previdenciários e servidores. Essas despesas possuem regras definidas na Constituição federal. Assim, seria necessário rever esses critérios constitucionais para que a lei de falência de entes subnacionais produzisse o alcance necessário.

Pires e Ardeo dizem que o primeiro aspecto a ser levado em conta é a estrutura e o tipo de dívida dos entes que será objeto de reestruturação. Como a União já renegociou sua dívida com os Estados e municípios, essa parte do débito não seria objeto de reestruturação. Caberia ao Estado solicitar à União que autorize o processo de falência, sendo que um juiz federal deverá presidir o processo.

Do ponto de vista operacional, o Estado teria que apresentar seu fluxo de caixa indicando sua insuficiência financeira em analogia a um processo de recuperação judicial de empresas. A STN pode ter um papel de certificar ao juiz a qualidade da informação e a robustez metodológica da informação prestada.

Há necessidade da criação da função de “reestruturador”, a ser indicado para cumprir a tarefa de contratar todas as partes interessadas no processo de falência, e construir uma solução financeiramente sustentável a longo prazo, explicam os economistas.

Este é um bom debate para a situação fiscal que o país vive.